“退群”5年多后想再“加群”，聯(lián)合國(guó)教科文組織就此召開特別會(huì)議
美國(guó)欲重返教科文組織，圖什么？
■本報(bào)記者 張全
6月29日起，聯(lián)合國(guó)教科文組織(UNES CO)將在巴黎召開為期兩天的特別會(huì)議，決定美國(guó)能否重返該組織。按照美國(guó)媒體的說(shuō)法，美國(guó)希望償還拖欠的會(huì)費(fèi)并于7月重返，并爭(zhēng)取在11月競(jìng)選該組織執(zhí)行局席位。
分析人士認(rèn)為，美國(guó)重返UNESCO在可能帶來(lái)積極影響的同時(shí)，也引起人們的不安，尤其擔(dān)心其是否會(huì)將大國(guó)博弈帶進(jìn)這一聯(lián)合國(guó)專門機(jī)構(gòu)。如此將不利于增進(jìn)國(guó)際合作、實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展議程，也將削弱全球多邊治理的力量。
進(jìn)進(jìn)出出有前科
美國(guó)是聯(lián)合國(guó)教科文組織的創(chuàng)始會(huì)員國(guó)，每年所繳會(huì)費(fèi)約占組織預(yù)算的22%。但它曾先后兩次退出聯(lián)合國(guó)教科文組織。
第一次“退群”是在1984年，時(shí)任總統(tǒng)里根以該組織管理不善、腐敗、“偏心”蘇聯(lián)為由宣布退出。2002年，時(shí)任總統(tǒng)小布什決定讓美國(guó)重返。美國(guó)媒體認(rèn)為，當(dāng)時(shí)重返主要是為團(tuán)結(jié)國(guó)際社會(huì)開展反恐戰(zhàn)爭(zhēng)、向盟友示好。
第二次“退群”是在2017年10月。特朗普政府以UNESCO助長(zhǎng)“反以色列偏見(jiàn)”為由，和以色列先后宣布退出。美國(guó)還以教科文組織2011年接受巴勒斯坦成為會(huì)員國(guó)、違背美國(guó)國(guó)內(nèi)法為由，停止繳納每年8000萬(wàn)美元的會(huì)費(fèi)。目前，美國(guó)累計(jì)拖欠會(huì)費(fèi)約6億美元。
相比于特朗普政府的“退群”，拜登政府打著重返多邊機(jī)制、重塑領(lǐng)袖地位的旗號(hào)上臺(tái)。拜登上臺(tái)以來(lái)已宣布重返《巴黎協(xié)定》、世衛(wèi)組織等多邊框架。6月上旬，美國(guó)國(guó)務(wù)院開始向UNESCO發(fā)出重返信號(hào)，列出償還欠債和重新“入群”的時(shí)間表。
怕被中國(guó)填空白
“退群”5年多后，美國(guó)為何去而復(fù)返？
復(fù)旦大學(xué)聯(lián)合國(guó)與國(guó)際組織研究中心主任張貴洪認(rèn)為，首先，拜登的外交政策與特朗普時(shí)期有很大不同，更注重通過(guò)盟友伙伴以及多邊方式推動(dòng)全球戰(zhàn)略，開展大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)。其次，華盛頓方面擔(dān)心，美國(guó)在UNESCO留下的空缺被北京填補(bǔ)。
美國(guó)國(guó)務(wù)卿布林肯曾公開表示，美國(guó)的缺席將讓中國(guó)通過(guò)UNESCO制定人工智能的規(guī)則。副國(guó)務(wù)卿巴斯也認(rèn)為，教科文組織在制定和塑造全球技術(shù)、科學(xué)教育標(biāo)準(zhǔn)方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用，重返將有助于美國(guó)對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)。
“美國(guó)將對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)視為戰(zhàn)略重心，不愿國(guó)際組織被中國(guó)主導(dǎo)?！睆堎F洪說(shuō)，“通過(guò)回到教科文組織，美國(guó)想重振影響力”。
北京外國(guó)語(yǔ)大學(xué)聯(lián)合國(guó)與國(guó)際組織研究中心主任李又文指出，從美國(guó)角度看，特朗普政府2017年“退群”時(shí)，一是不想讓會(huì)費(fèi)累加，推高欠債；二是與挺以色列有關(guān)；三是UNESCO中沒(méi)有哪個(gè)成員具有絕對(duì)權(quán)威，不像安理會(huì)“五?！睋碛幸黄狈駴Q權(quán)，因此美國(guó)無(wú)法掌控局面。而現(xiàn)在，美國(guó)認(rèn)為中國(guó)在組織中的作用越來(lái)越大，體現(xiàn)在人工智能、世界遺產(chǎn)申報(bào)、對(duì)非合作、教育等多個(gè)領(lǐng)域。
2017年法國(guó)前文化部長(zhǎng)、猶太人阿祖萊當(dāng)選UNESCO總干事后，一直在做美國(guó)工作，希望美國(guó)重返、改善組織“失衡”狀態(tài)。她的努力對(duì)于促成美國(guó)重返也至關(guān)重要。
在重返前景方面，張貴洪認(rèn)為，各方批準(zhǔn)美國(guó)重返應(yīng)該沒(méi)有太大懸念。不過(guò)李又文認(rèn)為，鑒于美國(guó)還爭(zhēng)取在11月競(jìng)選該組織執(zhí)行局席位，這可能引發(fā)爭(zhēng)議。
李又文介紹，執(zhí)行局是組織中權(quán)力較大的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)為優(yōu)先事項(xiàng)制定預(yù)算草案、監(jiān)督日常項(xiàng)目實(shí)施等。執(zhí)行局還對(duì)2年后的總干事選舉有重要作用。按照組織規(guī)章，成員國(guó)如果欠繳會(huì)費(fèi)超過(guò)本年度和前一年的總和，將失去擔(dān)任執(zhí)行局委員資格。美國(guó)究竟有沒(méi)有“踩線”，在規(guī)則上可能有需要辯論的地方。
又一個(gè)“競(jìng)爭(zhēng)舞臺(tái)”？
美國(guó)如果回歸UNESCO又將帶來(lái)什么？
李又文認(rèn)為，美國(guó)畢竟是在全球教科文領(lǐng)域具有相當(dāng)影響力的國(guó)家，其重返將增加組織的普世性，也能增強(qiáng)美國(guó)自身在組織中的作用。
如果美國(guó)補(bǔ)繳會(huì)費(fèi)，還能提高組織的總預(yù)算，增強(qiáng)組織的計(jì)劃實(shí)施能力。
“需要補(bǔ)充的是，這個(gè)過(guò)程中會(huì)有一番博弈——美國(guó)希望把會(huì)費(fèi)用于改善言論自由、記者安全等優(yōu)先領(lǐng)域。鑒于會(huì)員國(guó)共同決定會(huì)費(fèi)去向，美國(guó)會(huì)聯(lián)合一些國(guó)家，爭(zhēng)取把錢投到它想要的地方?！崩钣治恼f(shuō)。
但美國(guó)的重返也有令人警惕和不安的成分。
“尤其是美國(guó)公開表示重返UNESCO以遏制中國(guó)影響力為目標(biāo)，這樣一來(lái)就違背了組織的宗旨，不利于增進(jìn)國(guó)際合作和實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展議程?！崩钣治恼f(shuō)，“如果美國(guó)要求會(huì)員國(guó)在自己和中國(guó)之間選邊站隊(duì)，更可能造成組織的不團(tuán)結(jié)和分裂，削弱其影響力?！?/p>
張貴洪認(rèn)為，UNESCO會(huì)不會(huì)像一些西方媒體說(shuō)的，“成為中美競(jìng)爭(zhēng)的又一個(gè)舞臺(tái)”，取決于美國(guó)重返的真正意圖。如果美國(guó)目光狹隘，僅僅把UNESCO作為與中國(guó)對(duì)抗的場(chǎng)所，采取霸權(quán)霸道霸凌做法，那對(duì)于教科文組織將構(gòu)成巨大沖擊，對(duì)于全球治理也是不利的。
“但如果美國(guó)能從國(guó)際社會(huì)和全人類共同利益出發(fā)，正確看待聯(lián)合國(guó)教科文組織以及中國(guó)的作用，那么中美仍然存在廣闊的合作空間。”張貴洪說(shuō)，“畢竟，UNESCO是一個(gè)聚焦教科文事務(wù)的聯(lián)合國(guó)專門機(jī)構(gòu)，政治性沒(méi)有那么突出。而且中美在教育、科學(xué)研究等領(lǐng)域存在共同利益與合作空間。中方也希望推動(dòng)各項(xiàng)合作來(lái)緩和中美緊張關(guān)系?！?/p>
還有一種擔(dān)心是，隨著美國(guó)重返UNES CO，它會(huì)不會(huì)在人工智能等科技前沿領(lǐng)域?qū)χ袊?guó)“使絆子”，使一系列科技、教育領(lǐng)域的規(guī)則制定朝著有利于美西方的方向發(fā)展？
張貴洪認(rèn)為，這種可能性是存在的。以人工智能為例，2021年，聯(lián)合國(guó)教科文組織正式推出《人工智能倫理問(wèn)題建議書》?！懊绹?guó)當(dāng)然希望相關(guān)規(guī)制能夠更符合自身利益?！睆堎F洪說(shuō)，作為應(yīng)對(duì)，中國(guó)應(yīng)當(dāng)與印度、巴西等新興經(jīng)濟(jì)體聯(lián)合起來(lái)，在多邊場(chǎng)合發(fā)聲，使人工智能不僅為發(fā)達(dá)國(guó)家服務(wù)，也為中小國(guó)家造福。通過(guò)實(shí)際行動(dòng)減少不平等現(xiàn)象，促進(jìn)公平和包容的全球化。
李又文認(rèn)為，中國(guó)一直在助力發(fā)展中國(guó)家在人工智能“賦能”教育領(lǐng)域的能力建設(shè)，并關(guān)注非洲國(guó)家這方面的需要。未來(lái)可觀察美國(guó)重返UNESCO是否會(huì)對(duì)這一領(lǐng)域產(chǎn)生影響。
又一次“逛公園”？
如果美國(guó)如愿在7月重返，這次能在“群”里待多久，也引起外界猜疑。
美國(guó)不但兩次退出UNESCO，還從上世紀(jì)80年代以來(lái)退出10多個(gè)國(guó)際組織或協(xié)議。反復(fù)橫跳之間，美國(guó)對(duì)國(guó)際規(guī)則“合則用、不合則棄”的實(shí)用主義態(tài)度顯露無(wú)遺。
本月中旬，中國(guó)外交部就發(fā)出過(guò)這樣的聲音：作為國(guó)際組織的成員是很嚴(yán)肅的事，美方不能把加入國(guó)際組織當(dāng)作逛公園，更不能把國(guó)際組織當(dāng)作地緣政治的博弈場(chǎng)。
張貴洪指出，多邊主義具有雙重性——既有民主、平等、協(xié)商、合作、妥協(xié)等價(jià)值屬性，也有提供商議平臺(tái)的工具屬性。美國(guó)更多地將多邊主義作為一種工具來(lái)為自身私利服務(wù)。另一方面，美國(guó)兩黨的外交側(cè)重點(diǎn)也不同，政權(quán)更替會(huì)導(dǎo)致美國(guó)參與國(guó)際多邊治理平臺(tái)的不穩(wěn)定性。
李又文指出，美國(guó)常把“基于規(guī)則的國(guó)際秩序”掛在嘴邊，但帶頭不遵守國(guó)際規(guī)則的就是它。“美國(guó)的國(guó)際治理能力、在專業(yè)方面的影響力是毋庸置疑的，但在政治化操弄國(guó)際組織方面，它同樣跑在前列。歸根結(jié)底，美國(guó)謀求建立以自身為核心的國(guó)際秩序，因此在國(guó)際組織中表現(xiàn)為打壓他國(guó)、拉幫結(jié)派，使它們屈從于美式價(jià)值觀。這不符合以聯(lián)合國(guó)為核心的國(guó)際體系、以國(guó)際法為基礎(chǔ)的國(guó)際秩序，也將使聯(lián)合國(guó)的專門機(jī)構(gòu)喪失影響力。”(解放日?qǐng)?bào))